Ochrona interesow wlascicieli gruntow w trakcie procedury pl

wabich

Ochrona interesow wlascicieli gruntow w trakcie procedury planistycznej
Ochrona interesów właścicieli gruntów w trakcie procedury planistycznej

Na czym polega planowanie przestrzenne?

Problem odpowiedniego ukształtowania przez ustawodawcę przepisów regulujących zasady polityki przestrzennej w gminie ma niebagatelne znaczenie dla zapewnienia sprawnej realizacji procesu inwestycyjnego.
Jeśli chcemy np. kupić działkę po to, aby wybudować na niej dom, warto uzyskać najpierw wiarygodne informacje o przeznaczeniu terenu, na którym się ona znajduje. Można je odnaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej „planem miejscowym”), czyli szczególnego rodzaju uchwale rady gminy (miasta) określającej m.in. przeznaczenie terenów objętych planem miejscowym. Mogą to być tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej, użytkowane rolniczo, tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, zieleni i wód, komunikacji, czy też infrastruktury technicznej. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym), w odróżnieniu od np. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W planie miejscowym zamieszczone są także ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Mogą one polegać np. na wskazaniu, że nie można sytuować budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 10 metrów od drogi publicznej, czy też na zakazie wystawiania budynków, których powierzchnia przekracza określoną wielkość. Już z tej pobieżnej analizy wynika, że takie czy inne uregulowanie danej kwestii w planie miejscowym może mieć istotny wpływ na podjęcie decyzji o nabyciu działki.
Ustalenia planu miejscowego oddziałują jednak także na interesy prawne osób będących już właścicielami nieruchomości. Może dojść na przykład do zmiany w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości z budowlanego na rolny, co prowadzi do zmniejszenia wartości działki. Plan miejscowy może również zawierać zgodę na usytuowanie obok działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym zakładu produkcyjnego, który będzie negatywnie oddziaływał na otoczenie.
Powyższe skłania do postawienia pytania o to, w jaki sposób na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawnych zapewniono właścicielowi ochronę przed skutkami wprowadzenia w życie niekorzystnych dla niego ustaleń planu miejscowego.

Zasada jawności planowania przestrzennego
Abyśmy mogli skutecznie chronić nasze uprawnienia, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dziennik Ustaw z 2003 roku, numer 80, pozycja 717 ze zmianami) przewiduje zasadę jawności planowania przestrzennego. Reguła ta oznacza, że osoby zainteresowane mogą w przystępny sposób uzyskać informację o działaniach organów władzy publicznej dotyczących polityki przestrzennej.
Już w toku postępowania zmierzającego do doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej) przepisy ww. ustawy nakładają na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W taki sam sposób ogłasza się o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Z kolei uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego publikowana jest m.in. na stronie internetowej gminy. Ten ostatni sposób jest najbardziej dogodną formą uzyskiwania informacji o całokształcie działań organów gminy zmierzających do przyjęcia planu miejscowego.
Z przyczyn, o których była już mowa, warto przed nabyciem nieruchomości poznać przeznaczenie terenu, na którym znajduje się interesująca nas parcela w planie miejscowym. Informację tą możemy uzyskać na stronie internetowej gminy, przeglądając umieszczony tam rysunek planu miejscowego oraz tekst objaśniający, jak należy rozumieć znaki uwidocznione na rysunku. Nieodpłatny wgląd do planu miejscowego możliwy jest także w odpowiednim wydziale urzędu gminy. Każdy ma także prawo do otrzymania wyrysów (fragment rysunku planu dotyczący interesującego nas terenu) i wypisów (tekst określający, jakie jest przeznaczenie danego terenu w planie) z planu.
Za wydanie powyższych dokumentów urzędowych gmina pobiera obecnie opłatę skarbową. Kształtuje się ona w granicach 30-50 zł za wypis (w zależności od liczby stron) i 20-200 zł za wyrys (znaczenie dla wysokości opłaty ma również ilość stron). Podstawa prawna: ustawa z dnia 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635, ze zmianami).
Dokumenty nie są wydawane od ręki, oczekiwanie może trwać nawet miesiąc lub dwa. Sens ich uzyskania istnieje zwłaszcza przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości. Kupujący niejednokrotnie chce uzyskać oświadczenie sprzedającego co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym i stosowny dokument urzędowy (wypis lub wyrys z planu miejscowego) odnoszący się do tej kwestii.
Warto podkreślić, że prawo wglądu do planu miejscowego i uzyskania z niego wyrysów i wypisów przysługuje każdemu; nie trzeba zatem wykazywać, że mamy interes prawny (np. że jesteśmy właścicielami nieruchomości, co do której chcielibyśmy zasięgnąć danych) w otrzymaniu stosownych informacji, czy też dokumentów.

Wnioski do planu i uwagi do projektu planu miejscowego
Procedura planistyczna, co wynika z wcześniejszych rozważań, jest wieloetapowa. Główne znaczenie z punktu widzenia interesu właścicieli ma etap ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz etap ogłoszenia przez wójta (burmistrza prezydenta miasta) o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.
Wraz z dokonaniem pierwszego z ww. ogłoszeń wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu miejscowego, przy czym termin ten ma być nie krótszy niż 21 dni od dnia dokonania ogłoszenia.
Wnioski zawierać mogą postulaty wprowadzenia określonych ustaleń w przyszłym projekcie planu miejscowego, np. postulat zmiany dotychczasowego przeznaczenia określonego terenu. Zasadniczo nie polegają na kwestionowaniu treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego, gdyż akt ten nie zawiera merytorycznych rozstrzygnięć, w szczególności nie określa się w nim przeznaczenia terenu.
Dopuszczalne jest jednak domaganie się zmiany granic obszaru objętego planem miejscowym. Możemy zatem wnosić np. o poszerzenie zakresu terytorialnego przyszłego planu o określoną nieruchomość, czy też przeciwnie - o wyłączenie określonej parceli spod procedury planistycznej. Wniosek kierować należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ ten zobowiązany jest do powiadomienia nas o sposobie rozpatrzenia wniosku. Negatywna odpowiedź na nasz wniosek nie podlega zaskarżeniu. W razie pozytywnego ustosunkowania się do wniosku wójt uwzględnia zmiany przy sporządzaniu projektu planu miejscowego.
Po sporządzeniu projektu planu miejscowego, uzyskaniu stosownych opinii i dokonaniu uzgodnień z innymi organami administracji publicznej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) ogłasza projekt planu miejscowego w wyżej opisany sposób. Wskazuje przy tym termin do przedkładania uwag do projektu planu miejscowego.
W odróżnieniu od wniosków do planu miejscowego, w uwagach można krytycznie ustosunkować się do merytorycznych ustaleń zawartych w gotowym już projekcie planu miejscowego. Można zatem np. kwestionować przyjęty w projekcie planu przebieg drogi publicznej, która naszym zdaniem poprowadzona będzie zbyt blisko domu postawionego na naszej działce, czy też domagać się zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nasza działka.
Uwagi należy wnieść na piśmie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie wskazanym w ww. ogłoszeniu. Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag nie jest w praktyce doręczany osobom wnoszącym uwagi. O treści przedmiotowego aktu można się dowiedzieć w urzędzie gminy (miasta), względnie na stronie internetowej danej gminy. Informacja powinna być dostępna w terminie 21 dni od dnia upływu terminu do składania uwag. Niekorzystny dla nas sposób rozpatrzenia uwag przez wójta nie może być zaskarżony.
W razie uwzględnienia bądź, zdarzającego się w praktyce, częściowego uwzględnienia uwag, wójt wprowadza stosowne zmiany do projektu planu miejscowego.
Wnioski do planu miejscowego i uwagi do projektu planu miejscowego nie podlegają opłacie, w szczególności nie są objęte opłatą skarbową jako podania (podania do organów władzy publicznej nie są obecnie przedmiotem opłaty skarbowej).
Wyżej opisany mechanizm ochrony uprawnień właściciela w toku procedury planistycznej może być postrzegany jako niezabezpieczający jego interesów w odpowiedni sposób. Nie można bowiem zaskarżać rozstrzygnięć organów gminy podejmowanych w toku procedury planistycznej. Uregulowanie to zostało jednak świadomie przyjęte przez ustawodawcę po to, aby przeciwdziałać blokowaniu przez jednostki niezwykle istotnego dla społeczności lokalnych i potencjalnych inwestorów procesu ustalania przeznaczenia terenu.

Skarga na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego do sądu administracyjnego
Jak wyżej wspomniano, w trakcie procedury planistycznej brak jest podstaw prawnych do zaskarżania rozstrzygnięć o nieuwzględnieniu wniosków do planu miejscowego oraz uwag do projektu planu miejscowego. Uchwała rady gminy (miasta) w sprawie uchwalenia planu miejscowego może być jednak przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Dla zaskarżenia planu miejscowego nie zakreślono terminu. Można zatem dokonać tego tuż po uchwaleniu planu miejscowego, czy też np. po upływie roku od jego uchwalenia. Zanim jednak wniesiemy skargę należy wezwać radę gminy (miasta) do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Celowe jest, aby pismo zawierało wskazanie planu miejscowego, który narusza nasze prawa, rady gminy, która plan uchwaliła, uzasadnienie z określeniem, że np. takie a takie ustalenia planu naruszają nasze prawo własności, a także podanie naszych danych osobowych, adresu, daty i własnoręczny podpis.
Rada gminy zobligowana jest do udzielenia odpowiedzi na nasze wezwanie. W razie odmowy uwzględnienia wezwania, skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dowiedzenia się o stanowisku rady za pośrednictwem rady gminy (miasta) do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie skargę wnosi się w wyżej opisany sposób w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Z najnowszego orzecznictwa NSA wynika jednak, że skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skargą niepodlegającą odrzuceniu, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (zob. uchwała NSA z dnia 2.04.2007 r. sygn. akt OPS 2/07).
Niedochowanie ww. terminów powoduje odrzucenie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, tzn. sąd nie rozpozna jej merytorycznie, nawet gdyby była zasadna.
Skarga powinna zawierać:
1) oznaczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego jest kierowana;
2) dane osobowe wnoszącego skargę oraz jego adres;
3) podpis skarżącego;
3) wskazanie zaskarżonego planu miejscowego;
4) oznaczenie rady gminy, która go przyjęła;
5) określenie na czym polega naruszenie naszego prawa przez ustalenia planu miejscowego.
Można także zamieścić żądanie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w interesującym nas zakresie.
Od skargi uiszcza się wpis stały w wysokości 300 złotych. Należy go wpłacić gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy tego sądu. Podstawa prawna: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).
Podkreślić trzeba, że podważenie niezgodnych z naszym interesem ustaleń planu może być zadaniem trudnym, wziąwszy pod uwagę uznawaną przez orzecznictwo znaczną swobodę jaką cieszy się rada gminy przy określaniu polityki przestrzennej w planie miejscowym (tzw. władztwo planistyczne). Zauważyć przy tym należy, iż wojewódzki sąd administracyjny w ramach swych kompetencji nie będzie mógł zastąpić wadliwych ustaleń planu miejscowego swym własnym rozstrzygnięciem. Sąd administracyjny może bowiem jedynie stwierdzić nieważność planu miejscowego lub jego części. Z tych przyczyn skargę warto wnosić jedynie w przypadku rażących naruszeń przez gminę praw właścicieli nieruchomości.

Roszczenia właściciela w związku z uchwaleniem planu miejscowego
Niejednokrotnie w wyniku wejścia w życie planu miejscowego wartość naszej nieruchomości może ulec podwyższeniu, czy też obniżeniu. Na wypadek takich sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu określone prawa.
Jeśli zatem w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
Uprawnienia powyższe przysługują zatem w przypadku, gdy plan miejscowy w znacząco negatywny sposób oddziałuje na dotychczasowe warunki korzystania z nieruchomości, np. dochodzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości z budowlanego na rolny. Wybór żądań należy do właściciela lub użytkownika wieczystego. Gmina jednak może przedstawić kontrofertę, tj. zaproponować nieruchomość zamienną.
Roszczenia przysługują niezależnie od tego, czy właściciel zbywa (a więc sprzedaje, czyni przedmiotem darowizny, zamienia) swą parcelę. Należy ich dochodzić w ciągu 10 lat od wejścia w życie planu miejscowego.
Z kolei w przypadku, gdy wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem planu uległa obniżeniu (np. postanowiono o lokalizacji w sąsiedztwie danej działki zakładu przemysłowego negatywnie wpływającego na otoczenie), a właściciel lub użytkownik wieczysty nie skorzystał z ww. praw, może się domagać odszkodowania od gminy równego sumie o jaką nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości. Warunkiem jest jednak zbycie parceli (a więc np. sprzedaż, darowizna, zamiana) w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego.
Wyżej opisane roszczenia kierować należy do gminy, w której przyjęto plan miejscowy. Wartość nieruchomości określać będzie rzeczoznawca majątkowy. Pisma najlepiej adresować do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wskazać trzeba, że wykonanie obowiązków przez gminę (tj. zapłata odszkodowania, wykupienie nieruchomości przez gminę) powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W razie sporu można skierować pozew do sądu cywilnego.
Z kolei w przypadku, gdy w związku z wejściem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość w ciągu 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego, wójt w drodze decyzji administracyjnej ustala jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną). Jej wysokość może wynosić maksymalnie 30 % sumy, o jaką nastąpił wzrost wartości nieruchomości (stawka procentowa zależy od uregulowań przyjętych w danej gminie). Od decyzji przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego wnoszone za pośrednictwem wójta.
Warto wskazać na koniec naszych rozważań, że wyżej opisany mechanizm dochodzenia przez właściciela roszczeń związanych z wejściem w życie negatywnych dla niego ustaleń planu, stawia go w trudnej sytuacji. W pewnym zakresie jest ona mniej korzystna niż pozycja prawna właściciela w ramach postępowania wywłaszczeniowego. Niejednokrotnie bowiem, aby uzyskać odszkodowanie, czy też doprowadzić do wykupienia nieruchomości, właściciel będzie musiał dochodzić swych roszczeń przed sądem powszechnym (sprawa cywilna).

Bibliografia:

Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004
Jaroszyński K., Niewiadomski Z., Szmytt A., Złakowski Ł., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Warszawa 2004
Kosior R., Wepa M., Wpływ planowania przestrzennego na wartość nieruchomości - renta planistyczna, cz. II., Rejent 2005, z. 11
Miller A., Niektóre problemy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2005, z. 7

Opracowanie: Paweł Łuczyński - Sekcja Cywilna Uniwersyteckiej Poradni Prawnej Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, w ramach umowy o współpracy zawartej między Uniwersytecką Poradnią Prawną UJ a Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich

Stan prawny na dzień: 15 listopada 2007 r.
[link widoczny dla zalogowanych]